El secreto diplomático de los países pequeños
Por Silvina Lamenza
Suiza, Omán y Uruguay demuestran que ser chico no es una limitación en el sistema internacional, sino una estrategia. Un país europeo, uno árabe y uno sudamericano, con menos de 10 millones de habitantes cada uno, apostaron a la neutralidad activa como política de Estado y a la diplomacia preventiva como forma de construir confianza mucho antes de que estalle cualquier conflicto. Así alcanzaron una misma reputación: la de ser interlocutores confiables entre los «grandes».
¿Quién quiere ingresar a dialogar en una casa que se están tirando platos? Respuesta obvia: Nadie.
Así se vio el Mercosur en pasados días cuando los hermanos mayores peleban, nadie quiere interactuar con un bloque que discute entre sí.
Los continuados desencuentros entre los primeros mandatarios de Argentina y Brasil no le hacen bien al bloque ni hacia adentro, ni hacia afuera, menos que menos le hace bien al relacionamiento entre ellos. La prensa la califica como la “peor crisis diplomática en décadas” y entiendo que es deber de los internacionalistas reivindicar la diplomacia, entendida como un puente sólido que pueden caminar los países en circunstancias de este tipo.
En este sentido, el objetivo de este artículo es realizar un doble click en el rol mediador que pueden jugar los países pequeños, actores inesperados en una situación de conflicto. Como podría serlo, en este caso, Uruguay, en caso de que quisiera.
Este país es unas 48 veces más pequeño que Brasil y unas 16 veces más pequeño que Argentina. Esto significa que el territorio uruguayo representa apenas el 2 % del área conjunta de ambos países. Para sorpresa de muchos, hay tela para cortar y destacar sobre los países pequeños como Uruguay, que, respaldados en su historia y trayectoria, pueden mediar entre grandes y, a veces, gigantes.
Y aquí surge la pregunta que hace referencia al título del presente artículo: ¿Qué tienen en común Suiza, Omán y Uruguay? ¿Aparte de ser tres países pequeños y con una población menor a 10 millones? Este trío cuenta en su currículum vitae con una vasta historia de política exterior donde han utilizado la diplomacia como herramienta de pacificación y solución de controversias.
La neutralidad mantenida a lo largo de su historia ha logrado que sean canales de confianza para sentar a los grandes en una misma mesa a hablar y negociar. Un país europeo, uno árabe y otro sudamericano históricamente se han destacado por apostar al diálogo y abogar por una buena convivencia en sus regiones. Los tres tienen una sólida reputación que les proporciona la espalda suficiente para buscar jugar un rol clave ante los conflictos.
En el caso del país árabe, ha venido jugando un rol estratégico en uno de los conflictos mas multidimensionales de nuestros dias, el conflicto Irán-Estados Unidos. La politica omaní bajo la dirección de Badr bin Hamad Al Busaidi, canciller de ese país, ha empujado a dos gigantes a sentarse en la mesa a dialogar para reducir hostilidades militares y ayudar a destrabar el tránsito en el estrecho de Ormuz. En febrero del presente año, una nota publicada en El País España levantaba las declaraciones del mediador omaní, quien aseguraba que “el acuerdo de paz entre EE. UU. e Irán estaba al alcance si damos espacio a la diplomacia”.
Hay un objeto clave que Omán tiene al alcance de su mano en su caja de herramientas: la diplomacia. La diplomacia no es únicamente un conjunto de reglas y protocolos, la diplomacia es balance y equilibrio. Es creer que existe un camino alternativo y posible para la real convivencia pacífica.
Los analíticos de este país afirman que el mismo “tiene particularidades históricas, caracterizado por su discreción en materia de diplomacia conciliadora, lo cual lo convierte en un mediador de confianza e indispensable en la región”. La manera en que ejerce su política exterior honra el motivo por el cual es llamada la «Suiza del Golfo».
En ese sentido, los admiradores de la política exterior omaní destacan el libro de Joseph Kechichian, Omán y el mundo: El surgimiento de una política exterior independiente, el cual expresa que:
«Comprender la política exterior actual de Omán implica comprender cómo funciona la diplomacia eficaz: cómo el equilibrio de intereses, la tolerancia hacia las diferencias y la búsqueda decidida de beneficios mutuos pueden abrir puertas internacionales y mantenerlas abiertas, incluso en tiempos de conflicto. Mientras que otras naciones de Oriente Medio se han guiado por la ideología y las ganancias a corto plazo, el Sultanato de Omán ha seguido su propio camino, convencido de que la negociación pacífica es esencial para los objetivos generales a largo plazo de la seguridad y la prosperidad omaníes».
En la misma línea, encontramos el caso del país europeo: Suiza. El hecho de no ser miembro de la Unión Europea no ha configurado un impedimento ni obstáculo para ejercer el modo en que llevan su política exterior a la región. Las bases programáticas de la misma se encuentran accesibles y claras cuando consultamos la web de la cancillería de dicho país:
«Como Estado pequeño en el centro de Europa, Suiza mantiene relaciones estrechas con la Unión Europea, especialmente con los países vecinos. La neutralidad es la piedra angular de su política exterior. Los objetivos de la política exterior suiza son la defensa de los intereses nacionales, la independencia, la prosperidad y la seguridad del país. La neutralidad, que prohíbe a Suiza participar en conflictos armados y en alianzas militares, también es un pilar fundamental de la política exterior helvética».
Es bien sabido entre quienes estudiamos las relaciones internacionales que Suiza realiza un trabajo admirable como péndulo entre los países del viejo continente. Su trayectoria diplomática es reconocida e imitada en diversos puntos del globo, entre ellos en Sudamérica.
En este sentido, nos tomamos un avión sin escalas a Uruguay, el pequeño país con la capital más austral de América, que es conocido por ser la “Suiza de América”. Si bien el apodo tiene su origen en su histórica estabilidad democrática, no es excluyente su neutralidad, atributo que ha caracterizado tradicionalmente su proyección hacia el mundo y su política exterior de corte pacifista.
El tronco común de la política exterior uruguaya, independientemente de sus gobiernos, promueve la creación y fortalecimiento de capacidades nacionales en materia de mediación, diplomacia preventiva y facilitación de acuerdos desde su nacimiento como Estado-nación. Su involucramiento neutral pero activo en la construcción de la paz y prevención de conflictos demuestra el compromiso sostenido que Uruguay tiene hacia el mantenimiento de la misma.
Ejemplo de ello fue el voto clave de Uruguay en relación con Israel el 29 de noviembre de 1947, cuando votó a favor de la Resolución 181 de la ONU para la partición de Palestina y la creación del Estado de Israel. Días después, el 19 de mayo de 1948, fue de los primeros países en reconocerlo oficialmente. Al mismo tiempo, en 2024 Uruguay votó a favor de la incorporación de Palestina a Naciones Unidas, decisión que se basó en el respeto al derecho internacional y asimismo en el deseo de que los organismos internacionales, como la ONU, puedan abordar los conflictos de manera efectiva.
Uruguay tiene en este sentido una herramienta que no necesariamente está vinculada a su tamaño territorial y esto es: su reputación. La posibilidad de ser percibido como un actor confiable, previsible y comprometido con el derecho internacional lo convierte en un país activo a nivel diplomático. En este sentido, Uruguay demuestra que no se trata de pretender ocupar un lugar que no corresponde a su dimensión, sino de reconocer que existen espacios donde el tamaño deja de ser la variable principal y la capacidad de tender puentes adquiere mayor preponderancia.
En las relaciones internacionales hay diversos ejemplos que demuestran que el tamaño no necesariamente determina la capacidad de incidencia de un Estado. Si bien los países pequeños no cuentan con las mismas herramientas económicas, militares o demográficas que las grandes potencias si, pueden desarrollar, mantener y capitalizar otros activos valiosos en política exterior: credibilidad, confianza, previsibilidad y capacidad de diálogo.
Por el contrario de lo que puede pensarse, los países pacifistas también escriben la historia universal. No es casual que estos tres países de regiones tan diferentes y complejas compartan similitudes en su legajo y se constituyan como actores capaces de mediar.
También es importante notar que mediar tampoco significa necesariamente resolver el conflicto per se. El primer paso consiste en generar las condiciones para que dos actores que dejaron de escucharse vuelvan a sentarse en una misma mesa. No es el objetivo de la mediación resolver el pasado y las circunstancias internas que llevaron a cortar el dialogo, mediar es lograr la generación de un acuerdo que sea sostenible para ambas partes de cara al futuro y sea capaz de mirar para adelante.
Un mediador podría ser cualquiera de los países mencionados ya que tienen la suficiente legitimidad para así auto presentarse ante sus pares. Cuando el resto deja de ver el tamaño de un país y lo destaca por su cualidad negociadora queda al descubierto una cualidad admirable que el mundo hoy exige: diplomacia que dialoga.
En este sentido, nadie afirma que sea tarea fácil llevar adelante un proceso de mediación donde los países se sienten voluntariamente y dialoguen de forma constructiva. Por el contrario es tarea del mismo desalentar una postura competitiva para lograr avanzar a un acuerdo capaz de ser respetado.
Cualquier actor que priorice únicamente un interés nacional individual por sobre un interés regional de paz y buena convivencia debe replantearse volver a la formación escolar y repasar los principios que hacen de un país ser un Estado-Nación. Entre ellos el reconocimiento internacional es fundamental para que pueda constituirse como uno.
Volvemos al párrafo inicial: a nadie le gusta relacionarse con países que optan por caminos conflictivos. Es un desafío sentar a la mesa a dos países que prefieren la plaza pública del barrio como vitrina de sus entredichos, mientras otros buscan que se dé un ambiente más privado para el diálogo.
De todos modos, para buena noticia de quien decide mediar, no está en completa soledad, sino que más bien la mediación diplomática se sirve de un conjunto de normas que los internacionalistas conocemos como el “derecho internacional público”. Los países que históricamente encuentran en el derecho internacional un aliado levantan la bandera de una política exterior colaborativa, y eso no es un hecho menor en este mundo tan conflictivo y con una tendencia a una polarización cada vez más extrema.
Esta serie de principios son ideales para regular las relaciones internacionales y así tender el mantel en la mesa para que los países se sienten y se dispongan a conversar. Pero para que esa mesa permanezca disponible, el diálogo no puede comenzar únicamente cuando el conflicto ya alcanzó su punto máximo. En este sentido, cobra especial relevancia la diplomacia preventiva.
Esperar a que un conflicto alcance niveles de máxima tensión para intentar intervenir puede reducir considerablemente las posibilidades de diálogo. La construcción de confianza, los contactos diplomáticos y los canales de comunicación deben existir antes de que sean necesarios. Es allí donde países con una larga tradición diplomática pueden desempeñar un rol que muchas veces permanece invisible: mantener abiertas las puertas. Porque cuando los canales oficiales se ven atacados, recuperar la confianza y capacidad de diálogo resultan aspectos mucho más complejos y desafiantes.
Podemos concluir que la diplomacia es efectiva si le damos el marco que precisa para serlo, tal como mencionó el canciller omaní, hasta es capaz de construir acuerdos impensados. Lejos de ser una práctica vacía e inoperante, es una herramienta vigente y capaz de construir diálogo si hay interés en que sea una diplomacia activa.
En el caso del Mercosur, esta reflexión adquiere una dimensión todavía mayor. Si Argentina y Brasil son los “hermanos mayores del bloque”, Uruguay no necesita elegir entre uno u otro para tener una voz propia. Puede apostar a fortalecer los espacios de diálogo, honrando su historia diplomática, y defender que la integración regional también necesita de mecanismos de confianza entre sus miembros.
El desafío no consiste solamente en administrar las diferencias comerciales o políticas, sino en preservar un espacio donde esas diferencias puedan ser discutidas sin poner en riesgo el vínculo construido durante décadas, que hacen de este espacio un instrumento valioso al momento de presentarnos ante el mundo. En definitiva, mediar en diplomacia implicar volver a tender la mesa y generar las condiciones para que los hermanos vuelvan a sentarse a conversar.
A la historia nos podemos referir para afirmar que los países pequeños de larga trayectoria dialoguista, pueden cooperar en sus respectivos contextos, para poner orden ya que nadie quiere entrar a una casa en la que se están tirando platos y, menos aún, sentarse a comer.
Silvina Lamenza (Uruguay): Licenciada en Relaciones Internacionales, Universidad de la República. Posgrado en Negociación y gestión efectiva de conflictos, Universidad Católica del Uruguay.
Diplomacia Activa 