Naciones Unidas, las reformas pendientes

Por Máximo Fernández

Mientras las grandes reformas institucionales continúan bloqueadas, Naciones Unidas enfrenta otra transformación no menos importante. Los recortes impulsados por Estados Unidos, la iniciativa ONU80 y la elección del próximo Secretario General abren una nueva discusión sobre legitimidad, eficiencia y capacidad de adaptación.

Durante décadas, hablar de la reforma de la ONU significó hablar de una misión imposible. Ampliar el Consejo de Seguridad, incorporar nuevos miembros permanentes, limitar el derecho de veto, adaptar la arquitectura internacional heredada de 1945 a las realidades del siglo XXI. Las propuestas se acumularon durante años y los resultados fueron escasos.

Sin embargo, mientras el debate sobre las grandes reformas institucionales permanece prácticamente congelado, la transformación planificada en Washington DC comenzó a desarrollarse en Nueva York. No se trata de redistribuir poder entre las potencias ni de modificar la Carta de San Francisco. La discusión gira en torno a algo mucho más concreto: cuánto cuesta Naciones Unidas, cómo utiliza sus recursos y qué cambios necesita para preservar su legitimidad en un contexto de creciente presión política y financiera.

Hace poco tuve el privilegio de visitar la mítica Asamblea General y el Consejo de Seguridad. Sí, un sueño hecho realidad. Pero me quedó un trago amargo al ver el deterioro de muchos de sus escritorios y butacas. Si el lugar más visible de todos está de esa manera, no me quiero imaginar el resto. Ahí fue cuando comencé a estudiar presupuestos y gastos.

¿Y si Donald Trump tiene razón? ¿Y si la ONU gasta mal? Esta última pregunta puede parecer técnica pero en realidad, es profundamente política.

Según datos oficiales de Naciones Unidas, el presupuesto ordinario de la organización para 2025 ronda los 3.800 millones de dólares. Se trata del presupuesto que financia el funcionamiento central del sistema: asuntos políticos, operaciones administrativas, derechos humanos, comunicaciones, desarrollo económico y otras actividades permanentes. A diferencia de agencias como UNICEF o el Programa Mundial de Alimentos, cuyos recursos provienen principalmente de contribuciones voluntarias, este presupuesto se sostiene mediante aportes obligatorios de los Estados miembros.

La distribución de esas contribuciones se calcula mediante una escala aprobada por la Asamblea General que toma en consideración la capacidad económica de cada país. Como resultado, Estados Unidos aporta aproximadamente el 22% del presupuesto regular, China cerca del 20%, mientras que Japón, Alemania, Reino Unido y Francia completan el grupo de mayores contribuyentes. La batalla también se juega en este plano: Estados Unidos y China representan conjuntamente alrededor del 40% de los ingresos del presupuesto ordinario de la organización.

Sin dudas, esta realidad ayuda a comprender por qué Washington continúa ejerciendo una influencia tan significativa sobre el debate presupuestario de Naciones Unidas.

La llegada de Donald Trump a la Casa Blanca aceleró una tendencia que ya venía gestándose. Su administración colocó la eficiencia administrativa y la revisión del gasto en el centro de la relación con el sistema multilateral. Pero lo hizo mediante una decisión institucional poco habitual: crear y fortalecer una figura diplomática dedicada exclusivamente a la reforma de Naciones Unidas.

El encargado de esa tarea es Jeff Bartos, un personaje muy particular. Su perfil resulta revelador. Bartos no es un diplomático de carrera. Tampoco proviene del sistema multilateral. Es abogado, empresario inmobiliario y dirigente político republicano. Trump lo nominó en 2025 como Representante de Estados Unidos ante las Naciones Unidas para Gestión y Reforma, un cargo cuyo objetivo específico consiste en revisar estructuras administrativas, promover recortes presupuestarios e impulsar cambios institucionales dentro de la organización.

La tendencia no implica necesariamente que los diplomáticos profesionales hayan dejado de ser importantes. Pero sí refleja una pregunta cada vez más presente en la política contemporánea: ¿los desafíos actuales requieren exclusivamente expertos formados dentro de las instituciones o también pueden beneficiarse de perfiles externos orientados a la gestión y los resultados?

Y así, la ONU se convirtió en uno de los escenarios donde esa discusión comienza a desarrollarse. Sencillamente, porque los cambios ya no son hipotéticos. Según cifras difundidas por la misión estadounidense ante Naciones Unidas y posteriormente recogidas por diversos medios internacionales, durante el último ciclo presupuestario se aprobaron reducciones cercanas a los 570 millones de dólares y la eliminación de aproximadamente 2.900 puestos administrativos. Más recientemente, Reuters informó que el Secretario General, António Guterres, presentó una propuesta para reducir en torno al 15% el presupuesto central de la organización y avanzar en una reducción superior al 18% de determinados puestos de trabajo como parte de un proceso de racionalización institucional.

Más allá de la discusión sobre la magnitud de estos recortes, el dato relevante es otro: la reforma administrativa dejó de ser una consigna abstracta para transformarse en una política concreta.

Para comprender el trasfondo de este proceso resulta útil recurrir a algunos conceptos desarrollados por la literatura especializada sobre organizaciones internacionales. 

A finales de los años noventa, Michael Barnett y Martha Finnemore advirtieron que las burocracias internacionales podían desarrollar dinámicas propias que, con el paso del tiempo, generarán dificultades de adaptación. Procedimientos excesivos, superposición de funciones, estructuras redundantes o resistencia al cambio no serían anomalías excepcionales, sino riesgos inherentes a cualquier organización compleja de gran escala.

Desde esta perspectiva, el debate actual sobre Naciones Unidas no necesariamente refleja un fracaso institucional. Puede interpretarse como la consecuencia natural de ochenta años de crecimiento organizacional. Sin embargo, la cuestión presupuestaria constituye apenas una parte del problema.

El politólogo Ian Hurd sostiene que la autoridad de las organizaciones internacionales depende en gran medida de la legitimidad que proyectan frente a sus miembros. Los Estados aceptan reglas y decisiones no solamente por interés o coerción, sino porque consideran legítima a la institución que las emite. Bajo esta lógica, cuando los principales contribuyentes cuestionan el funcionamiento interno de Naciones Unidas, la discusión deja de ser meramente contable. Lo que está en juego es la legitimidad misma del sistema multilateral.

Quizás por eso la iniciativa ONU80 adquirió tanta relevancia durante el último año. Lanzada por António Guterres, y con motivo del octogésimo aniversario de la organización, la propuesta busca revisar mandatos, simplificar procedimientos, mejorar la coordinación entre agencias y fortalecer la eficiencia institucional. No pretende reformar el Consejo de Seguridad. Tampoco modificar la estructura de poder global. Su ambición es más modesta, pero también más alcanzable.

La importancia política de este proceso quedó reflejada durante las audiencias públicas celebradas en abril para los candidatos que aspiran a suceder a Guterres. Aunque provenientes de regiones y trayectorias diferentes, varios de los postulantes coincidieron en la necesidad de fortalecer la confianza pública, mejorar la coordinación interna y avanzar en procesos de modernización institucional. Particularmente llamativo fue el caso de figuras provenientes de América Latina, como la costarricense Rebeca Grynspan, que incorporaron la cuestión de la reforma administrativa dentro de una agenda más amplia de fortalecimiento del multilateralismo.

Durante décadas, la reforma de Naciones Unidas fue concebida como una discusión sobre la distribución del poder. Hoy comienza a emerger una discusión diferente. Una discusión sobre burocracia, legitimidad y capacidad de gestión.

En Nueva York sigue siendo extremadamente difícil reformar el Consejo de Seguridad. La cuestión es probable que ya no sea si la organización puede modificar sus estructuras políticas más visibles. La verdadera incógnita es si será capaz de reformarse a sí misma antes de que la erosión de la confianza termine debilitando aquello que durante ochenta años constituyó su principal fuente de autoridad: la legitimidad de representar un espacio común para la cooperación internacional.

Máximo Fernández (Argentina): Profesor de la Universidad de Buenos Aires. Fundador de Global Kairos & Youth Diplomats.