Decisiones en la sombra: ¿Reina la (i)racionalidad?

Por Carlos Colmenares Castro, Foreing Affairs Reads

En febrero de 2022, Vladimir Putin convocó a su Consejo de Seguridad con el fin de preguntar a sus miembros si apoyaban la decisión de reconocer la independencia de las repúblicas de Donetsk y Lugansk. En fila, cada uno de los consejeros dio su opinión y concluyó por dar visto bueno a la posición oficial. Lo curioso de esta reunión fue la intervención del Jefe de Inteligencia Exterior, Serguei Naryshkin. 

Al iniciar su intervención, Naryshkin sugiere que se proporcione a Occidente un ultimátum, una última oportunidad para que Kiev vuelva a los Acuerdos de Minsk o en el “peor escenario” se aplicara el consenso. Putin interrumpe y pregunta: ¿Qué significa eso? ¿Está sugiriendo que iniciemos negociaciones o que reconozcamos la soberanía? Naryshkin se bloquea. Tartamudea y se debate entre responder al jefe del Estado ruso “si” o “no”.

Ante la presión de Putin, Naryshkin cambia su posición y afirma que se debe apoyar la anexión de Donetsk y Lugansk a la Federación. Putin se sonríe e interrumpe nuevamente: “No estamos hablando de eso. Estamos hablando de reconocer su independencia o no”. Naryshkin cambia nuevamente su posición y afirma que sí, que si apoya la independencia.

Si bien la mayoría de las noticias se centraron en el espectáculo casi teatral de la escena, muchos perdieron de vista la importancia de esta transmisión: en muy pocas ocasiones es posible ver con tanta claridad los mecanismos de toma de decisión al interior de un gobierno y es prácticamente imposible, en cuanto se trata de las grandes potencias. Putin no solo mostró el control y poder que ejerce sobre sus subalternos, también puso en evidencia el proceso de deliberación sobre una decisión trascendental de la política exterior rusa previa al inicio de la guerra en Ucrania.

En la más reciente publicación de John Mearsheimer, esta vez acompañado por profesor Sebastian Rosato, “How States Think: The Rationality of Foreign Policy”, se aborda la cuestión de sí los Estados se comportan de manera racional al conducir su política exterior. Su pregunta surge de la muy común acepción de que líderes políticos, como Vladimir Putin, al decidir una acción política, no actúan de forma racional, sino que son dirigidos por sus más primitivos deseos y sesgos.

Mearsheimer y Rosato desafían esa noción y proponen una idea central, redefinir lo que se entiende por racionalidad estatal. Afirman que un análisis sobre la razón de los Estados no es si una determinada decisión o política fue un acierto o un fracaso – una visión maniquea muy común al momento de analizar la política exterior – por el contrario, lo esencial, dicen los autores, es determinar cómo fue tomada la decisión. Pero ¿qué significa la racionalidad? ¿Es acaso necesaria una maximización de utilidades como dicen los economistas para que una decisión sea racional? O ¿es la suma de acciones individuales lo que determina que una política ha sido tomada con el análisis total de todos aquellos elementos que le puedan afectar?

No obstante ¿cómo analizar todos los elementos que puedan afectar una decisión de política exterior? ¿No es acaso el principal mantra de las relaciones internacionales aquel que dice que el sistema internacional es un sistema caótico, plagado de incertidumbre y falta de información? Como respuesta, Mearsheimer y Rosato consideran que los enfoques utilitaristas, muy comunes en análisis económicos y de psicología política, son inadecuados, pues solo es posible aplicarlos en situaciones de “mundos pequeños”: situaciones en las que se tiene una gran cantidad de datos e información pública disponible para tomar una decisión.

En casos como la decisión de entrar en una guerra o definir un nuevo socio estratégico en una región hostil, la cantidad de información es cada vez más reducida y los líderes políticos rara vez cuentan con el panorama completo de los desafíos a los que se van a enfrentar.

Tal como indicaba Carl Von Clausewitz, en una situación de guerra toda información y presunción está abierta a la duda, lo que genera que cada acción en el marco de un conflicto esté envuelta en una especie de neblina de incertidumbre. Y esto no pasa solo con la guerra, toda decisión de política exterior se toma en medio de esta neblina, donde es prácticamente imposible asignar probabilidades objetivas y específicas a los resultados de una decisión. 

«Un Estado es racional si las opiniones de los principales responsables en la toma de decisiones se agregan a través de un proceso deliberativo y la política final se basa en una teoría creíble. Por el contrario, un Estado no es racional si no basa su estrategia en una teoría creíble, no delibera, o ambas cosas.»

Mearsheimer y Rosato (2023)

Entonces, ¿es la política internacional una selva de irracionalidad? Todo lo contrario, afirman Mearsheimer y Rosato: Los Estados actúan de manera racional la mayoría de las veces, dictan categóricamente. Según los autores, esto es así porque, al navegar en esta niebla, los líderes políticos y tomadores de decisión utilizan dos herramientas de análisis, por un lado, basan su política en una teoría creíble, esto es una teoría lógicamente coherente, y respaldada empíricamente. Por tanto, el pensamiento basado en el uso de teorías (realistas, liberales, constructivistas, etc.) es, aunque imperfecta, la clave de la racionalidad Estatal. De otro lado, la decisión debe ser tomada en un proceso deliberativo genuino, un debate abierto y claro entre los tomadores de decisión.

A partir de esta definición, entonces es posible realizar análisis sobre diversas acciones de política exterior. En el libro se examinan 14 casos históricos, 10 de los cuales argumentan que se demuestra la racionalidad estatal y 4 que demuestran políticas irracionales.

Entre aquellos en los que los autores han identificado una muestra de racionalidad estatal se presentan la gestión de crisis de Alemania antes de la Primera Guerra Mundial, la gestión de crisis de Japón antes del ataque a Pearl Harbor y la apuesta por la expansión de la OTAN por EE. UU. después de la Guerra Fría. Así mismo, identifican casos de irracionalidad estatal como la estrategia de no responsabilidad de Gran Bretaña antes de la Segunda Guerra Mundial y la invasión de EE. UU. a Iraq en 2003.

Ahora bien, el ensayo de los profesores Mearsheimer y Rosato ofrece una herramienta útil a la hora de analizar diversas acciones de política exterior. Los ejemplos de acciones que, en apariencia, son irracionales, brotan con cada mensaje en “X” que escriben los líderes políticos de la actualidad. En los últimos dos años hemos visto como el nivel de conversación pausada e institucional ha cedido ante el inicio de conflictos en diversas partes del mundo, Azerbaiyán, Ucrania, Palestina, Sudán, Paquistán, etc. y de una guerra económica con la que los mercados globales aún no se han logrado estabilizar.

Sin embargo, al menos dos comentarios pueden elevarse. Si bien es sencillo apartarse de la concepción de que una política racional es por definición exitosa, y que una política irracional tiende al fracaso; quedan muchas dudas sobre las dos herramientas utilizadas por Mearsheimer y Rosato al definir la racionalidad estratégica. Quizás es por su obviedad o simpleza en su definición, pero para el pensamiento incauto, podría parecer muy sencillo aceptar múltiples teorías como creíbles y, por tanto, sostener que todas las acciones de política exterior, o su mayoría son racionales.

En octubre del 2023, en la presentación del libro en el Cato Institute, Justin Logan advirtió a Mearsheimer que esto podía generar una inclusión excesiva, haciendo difícil distinguir lo racional de lo irracional. Aunque Mearsheimer señaló que se han identificado acciones no racionales, la crítica subraya que, si todo se justifica desde alguna teoría, entonces toda acción estatal podría entenderse como racional. A esto se suma la duda sobre si los tomadores de decisión realmente pensaban en términos teóricos sistemáticos, pues cuesta creer que George Bush y Dick Cheney debatieron sobre la pertinencia de una determinada teoría académica al momento de invadir Iraq.

Así mismo, la definición de deliberación de los autores implica un proceso de toma de decisiones colectiva entre un grupo de tomadores de decisión, en donde sus puntos de vista son agregados a través de una discusión robusta y sin restricciones. Es difícil pensar que esto no ocurre en todas las situaciones, al fin y al cabo, tomar decisiones (incluso de manera personal) solo basadas en la intuición es una vía al fracaso. Pero diariamente se pueden ver ejemplos en los que, en las ruedas de prensa o en sus cómodas cuentas en redes sociales, diversos líderes políticos toman decisiones, indican acciones u ordenan medidas, que carecen por completo del factor de deliberación. ¿Es entonces cierto que, en su mayoría, las decisiones de política exterior son racionales?

En todo caso, Mearsheimer y Rosato presentan un argumento por demás convincente en contra de la visión predominante de la racionalidad estatal. Lo más interesante de la propuesta de los autores es que, reconociendo las limitaciones del actuar político internacional, ofrecen una herramienta simple y útil para poder analizar acciones que desde la comodidad de nuestras casas y conociendo las consecuencias son tildadas de locura o de actos irracionales. Estas decisiones podrían verse ahora como apuestas políticas, muy arriesgadas sí, pero calculadas dentro de la lógica de las teorías e información disponible y llevadas a cabo luego de un proceso deliberativo que, quienes se encuentran en el Poder, consideran suficiente. 

Al eliminar los sesgos que pueden causar los resultados de una determinada política y centrarnos en la lógica del momento de decisión (ya sea este en medio de una crisis o como parte de una política a largo plazo), es posible cambiar la manera en la que analizamos los conflictos y decisiones políticas que vemos todos los días en la televisión.

Esta visión de Mearsheimer y Rosato nos lleva a ver más allá de las declaraciones públicas, los comunicados oficiales y la prensa general; para investigar, aunque sea muy complejo, como piensan quienes toman las decisiones. Reconocer que no es solo una persona quien está al mando de un gobierno, sino que un gran número de burócratas y asesores debaten sobre la información disponible. En otras palabras, es intentar reconstruir los diálogos y debates de la “caja negra” del Sistema Internacional. 

Y a todo esto, ¿será que la decisión del gobierno ruso de apoyar la independencia de las regiones del Donbás ucraniano fue racional o irracional? Quizás en el tartamudeo de Naryshkin se encuentre la respuesta.

Carlos Colmenares Castro (Colombia): Abogado e Internacionalista de la Universidad del Rosario. Máster en Análisis de Problemas Políticos Contemporáneos de la Universidad Externado de Colombia. Segundo Secretario de Relaciones Exteriores de la República de Colombia. Miembro de Foreign Affairs Reads.

Las opiniones expresadas en el documento son de responsabilidad exclusiva del autor y no reflejan la posición del Gobierno de Colombia o del Ministerio de Relaciones Exteriores.