Diplomacia en dos (y más) niveles

La cumbre Trump–Putin en Alaska y el posterior encuentro en la Casa Blanca con líderes europeos mostró que la diplomacia ya no se juega en dos niveles, sino en múltiples tableros constantemente.

En 1988, Robert Putnam revolucionó el análisis de la diplomacia al proponer la teoría de los juegos de doble nivel. En su artículo “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games” invita a pensar las negociaciones internacionales no como un tablero único, sino como un proceso que se libra en dos planos simultáneos: el internacional (nivel I), donde los líderes negocian entre sí, y el doméstico (nivel II), donde esos acuerdos deben ser aceptados, legitimados o ratificados por públicos internos, congresos, partidos y élites políticas. Entre ambos niveles se define el llamado win-set, que hace referencia al conjunto de posibles acuerdos que pueden ser ratificados sin poner en jaque la estabilidad del actor negociador. La clave, como escribió Putnam, no es tanto discutir qué nivel pesa más, sino entender “cuándo” y “cómo” interactúan ambos de manera decisiva.

Este marco cobra plena vigencia a la luz de la reciente cumbre entre Donald Trump y Vladimir Putin en Anchorage, Alaska, el 15 de agosto de 2025. El encuentro, celebrado en la base militar Elmendorf-Richardson, marcó la primera visita de Putin a Estados Unidos desde la invasión de Ucrania en 2022. A lo largo de casi tres horas de reunión, ambos mandatarios discutieron el futuro de la guerra, intercambiaron gestos simbólicos y, aunque no firmaron acuerdos concretos, proyectaron imágenes cuidadosamente diseñadas. Putin se mostró legitimado internacionalmente por la pompa de la recepción, y Trump, se posicionó como mediador capaz de sentar al líder ruso en suelo estadounidense. Tras bambalinas, factores como la posibilidad de un alto al fuego, concesiones sobre territorios ucranianos y una eventual participación de Volodimir Zelenskyy en futuras negociaciones fueron discretamente charlados.

Desde la teoría putnamiana, este encuentro revela la tensión entre los objetivos de política exterior y las presiones internas que moldean las opciones de ambos líderes. La política exterior surge de un entramado complejo de influencias domésticas, como parlamentos que ratifican o bloquean tratados, opinión pública que legitima o erosiona decisiones, partidos políticos que presionan por sus intereses, e incluso actores económicos y mediáticos que inciden en la agenda. 

La propuesta del presente artículo invita a revisitar la idea de “desarmar la caja negra del Estado”; volver a abandonar la idea de que éste actúa siempre como un actor unitario y racional. También quizá debamos añadir “Lo Internacional” como tal como otra arista que deba reinterpretarse y redefinirse. Entender esta dinámica nos ayudará a ver que los líderes negocian hacia afuera con otros gobiernos a la vez que negocian hacia adentro con sus propias sociedades, y por lo visto recientemente, también lo hacen en otras numerosas instancias de diálogo que enriquecen la perspectiva de este enfoque.

¿Qué pasó en Alaska?

El desenlace de la cumbre del viernes confirmó la lógica de los juegos de doble nivel. Trump partió con el objetivo de asegurar un alto al fuego en Ucrania; Putin, con el de evitar compromisos que lo obligaran a ceder. La ausencia de un acuerdo sustantivo revela que ambos actores maniobraron más pensando en sus respectivos win-sets domésticos que en alcanzar compromisos inmediatos.

En el caso ruso, Putin consiguió ampliar el suyo interno al proyectar hacia Moscú la imagen de un líder que, sin ceder nada en el campo de batalla, fue recibido con honores en suelo estadounidense. El líder ruso obtuvo una bienvenida de gala sin hacer ninguna concesión, un recurso simbólico que refuerza su narrativa frente a una opinión pública nacional que necesita de este tipo de victorias diplomáticas. En el nivel II, esto le permite reforzar su legitimidad frente a un pueblo ruso que sigue cargando con los costos de la guerra y las sanciones. 

Como destacó Reuters, en pocas horas Putin “logró convencer a Trump de que un cese del fuego en Ucrania no era el camino a seguir” y regresó a Moscú con la narrativa de que EEUU había comenzado a hablar en los términos deseados por Rusia: no treguas temporales, sino un acuerdo de paz bajo su propia definición. Este capital simbólico es, en la lógica de Putnam, un recurso que fortalece la posición doméstica del negociador sin comprometerlo en el plano internacional.

Para Trump, en cambio, la reunión significó arriesgar parte de su capital político, demostrando un giro discursivo que revela la complejidad de su win-set doméstico. En la lógica putnamiana, se trata de un clásico ejercicio de utilización del prestigio personal para mantener abierto un espacio de negociación. Evitó concesiones que hubieran provocado un rechazo inmediato en el Congreso o entre sus aliados europeos, pero pospuso sanciones y alivió la presión sobre Moscú, buscando ampliar un margen que le permita mostrar resultados futuros. Trump intentó expandir el margen de su win-set presentándose como arquitecto de un gran acuerdo inmobiliario internacional, pero al costo de tensionar la confianza de sus aliados y de arriesgar su propia imagen de firmeza.

Este juego de tiempos también explica la tensión entre el nivel I y el nivel II.

El aplazamiento del ultimátum de sanciones significó una victoria táctica para Putin, ya que por segunda vez en dos semanas, logró su objetivo estratégico de evitar graves represalias por parte de EEUU. Trump debió equilibrar la urgencia de proyectar liderazgo internacional con la necesidad de no fragmentar su win-set interno, donde conviven sectores aislacionistas y un Congreso dividido.

El simbolismo jugó un papel central de igual manera. La coreografía de Anchorage, con el despliegue militar, alfombra roja y gestos de camaradería, permitió a Putin presentar la reunión como una ruptura de su aislamiento internacional y logró capitalizar el encuentro como una “victoria internacional”. Para Trump, la narrativa de que “no hay acuerdo hasta que haya acuerdo” buscó reforzar la imagen de un negociador fuerte que aún mantiene las cartas, sin embargo el líder del Kremlin no cedió nada en el terreno militar, ni abandonó su exigencia de redefinir la soberanía ucraniana, y hasta cerró la conferencia de prensa echándole la culpa sutilmente a Kiev de los desastres de la guerra. 

Si bien la teoría putnamiana menciona que la política exterior no puede desligarse de las presiones domésticas, la insistencia de Trump en que cualquier acuerdo dependería de la aceptación de Zelenskyy, y detrás de él, de las grandes potencias europeas, muestra cómo el win-set estadounidense también está condicionado por la postura de actores externos clave. Al trasladar la responsabilidad de los próximos pasos a Kiev y a Europa, Trump buscó reducir los costos internos de la negociación, pero en la lógica de los juegos, esto amplía la complejidad del caso, ya que las posibilidades de ratificación de cualquier acuerdo futuro dependerán no solo del Congreso y la opinión pública estadounidenses, sino también de la resiliencia ucraniana y la cohesión europea.

El tercer nivel, y muchos más.

El caso de la cumbre de Alaska ilustra la vigencia teórica, pero también demarca los límites de la misma. Un aspecto revelador de esto fue la discusión en torno a posibles concesiones territoriales y garantías de seguridad para Ucrania, donde Trump presionó a Zelenskyy para explorar un acuerdo en el que Kiev cedería Donetsk a cambio de que Moscú congelara las líneas del frente, mientras que su enviado Steve Witkoff sugirió por primera vez la posibilidad de una protección estadounidense “similar al Artículo 5” de la OTAN.

La reacción internacional no se hizo esperar, y los europeos reclamaron rápidamente que ningún debate sobre territorio podía ocurrir sin Kiev, y el Ministerio de Asuntos Exteriores de Polonia recordó que “no se puede negociar la paz mientras caen bombas”. Si bien se podría decir que Trump al tratar de ampliar su win-set ofreciendo incentivos de seguridad chocó con resistencias importantes en el nivel interno (su propia base MAGA, reacia a compromisos militares), también podría decirse lo mismo del plano externo, donde tanto Zelenskyy como los representantes europeos tienen un amplio margen de ratificación. 

Esto nos muestra que la interacción Líder – Líder ya no se reduce a dos planos claramente diferenciados, porque las negociaciones internacionales contemporáneas están atravesadas por un entramado de actores transnacionales y multilaterales que condicionan de manera directa el margen de maniobra de los primeros mandatarios.

La reunión en la Casa Blanca, días después de la cumbre de Alaska, refuerza esta dinámica multinivel. Trump recibió a Zelenskyy junto a los principales líderes europeos de la OTAN, en un encuentro que combinó afectos de unidad pero con demandas concretas. El episodio fue muy simbólico, una gran jugada diplomática que parece, al menos a priori, haberle salido bien a Trump. Pero más allá de la retórica, se plantearon algunas tensiones incisivas, como cuando figuras como Friedrich Merz insistieron en que no podía haber próxima reunión sin un cese al fuego definitivo. El esfuerzo del presidente estadounidense consistió en ampliar su margen de maniobra presentándose como un mediador central, aunque las posiciones de Kiev y de las capitales europeas condicionaron de inmediato el alcance real de sus compromisos con Putin.

Y es que por más innecesario que resulte aclararlo, Ucrania aparece como un actor ineludible en la escena. Trump no podía firmar un acuerdo sin la aprobación de Zelenskyy, y Putin rechazará cualquier negociación directa con Kiev que no fuera en los términos de Moscú. 

Europa en este caso, desempeñó más bien un rol de “audiencia extendida”. El aplazamiento de sanciones fue leído en Bruselas, Berlín y París como una señal preocupante, y ya antes del encuentro en EEUU los líderes europeos presionaron a Trump para que no relajara su postura. Las percepciones externas impactan en el win-set interno de un país, y en este caso, la necesidad de Trump de mantener la cohesión de la OTAN limitó la flexibilidad de su posición negociadora.

Lo sucedido a lo largo de la semana muestra que el esquema de Putnam sigue fresco como en sus comienzos, pero debería quizá repensarse su composición, más allá del binomio doméstico–internacional. Si en 1988 resultó innovador “desarmar la caja negra del Estado” para ver las interacciones entre líderes y públicos internos, hoy el desafío es desarmar la caja negra del sistema internacional: reconocer que en negociaciones de alta densidad estratégica como la guerra en Ucrania, los resultados se definen no sólo en dos mesas de negociación, sino en múltiples foros superpuestos, con públicos internos, aliados externos y rivales estratégicos ejerciendo presión simultánea.

Más que un juego de doble nivel, la cumbre se inscribió en un juego multinivel, donde el simbolismo de las imágenes, la legitimidad frente a públicos internos y externos, y la interacción de múltiples actores condicionan el margen de maniobra, en este caso, de Trump y Putin. Si Putnam abrió un camino para desarmar el mito del Estado unitario, el desafío actual consiste en ampliar esa mirada para dar cuenta de negociaciones que ya no transcurren en dos tableros, sino en muchísimos a la vez. 

El desenlace de lo acontecido quizá no cambió drásticamente los fundamentos de la guerra en Ucrania, aunque es posible que se de un encuentro entre Zelenskyy y Putin en las próximas semanas. El encuentro en Anchorage y lo sucedido luego en la Casa Blanca ponen en jaque nuestra comprensión de la política internacional contemporánea, alentándonos a pensar más allá de un juego bimodal y asumir la complejidad un sistema de diálogos compuestos y superpuestos, que dan pie al enriquecimiento de la teoría y a nuevas perspectivas de la resolución de conflictos diplomáticos de esta nueva era.