Un mundo que ya no cabe en 1945
Por Mauricio Bagnis
Entre las demandas de reforma, la rivalidad de las potencias y el ascenso del Sur Global, Naciones Unidas busca su lugar en un orden multipolar.
África llegó a esta Asamblea General reclamando algo tan simbólico como revelador: ser representada en el mapa a su verdadero tamaño. En el mapa del poder internacional, su demanda plantea, en el fondo, la misma cuestión. Ochenta años después de la creación de las Naciones Unidas, el continente sigue sin un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. Una ausencia difícil de conciliar con las nuevas realidades demográficas, geoeconómicas y geopolíticas, pero perfectamente explicable: desde 1945, la arquitectura de seguridad de la ONU continúa reflejando, en buena medida, el mundo que la creó.
Por eso, la reforma del Consejo volvió a resonar con fuerza en Nueva York. La representación africana fue una de las demandas más visibles de una Asamblea celebrada, paradójicamente, bajo el lema “Restoring trust, managing transformation: A United Nations that delivers for all”. Recuperar la confianza y gestionar la transformación obliga, sin embargo, a enfrentar una pregunta incómoda: ¿puede una institución diseñada alrededor del equilibrio de poder de 1945 seguir administrando el de 2026?
Durante buena parte de su historia, la capacidad de acción de la ONU dependió menos de su diseño que de la disposición de las grandes potencias a utilizarla. Naciones Unidas nació reconociendo una realidad incómoda, la paz internacional requería incorporar el poder, no ignorarlo. De ahí el privilegio concedido a cinco Estados en el Consejo de Seguridad y con él, el derecho de veto. El sistema podía actuar cuando entre ellos había suficiente consenso; cuando no, sus límites quedaban expuestos.
El fin de la Guerra Fría alteró esa ecuación. La desaparición del bloqueo bipolar abrió una ventana excepcional al multilateralismo y coincidió con el momento de mayor predominio estadounidense. Los llamados “dividendos de la paz” se tradujeron en una caída del gasto militar global y en la expectativa de reorientar recursos hacia el desarrollo económico y social. Pero hubo también un dividendo político, sin la rivalidad permanente entre las dos superpotencias, se amplió el espacio para la cooperación internacional.
Naciones Unidas asumió un papel más activo, el Consejo de Seguridad obtuvo margen de maniobra y las operaciones de paz se multiplicaron. No fue una edad dorada. Ruanda y Srebrenica dejaron al descubierto las consecuencias de la inacción internacional incluso en aquel momento de optimismo multilateral. Pero la década sí demostró algo importante, cuando el poder dominante y las principales potencias encontraron suficientes intereses comunes dentro del sistema, la ONU pudo asumir funciones que parecían impensables durante los años más rígidos de la Guerra Fría.
Esa ventana no se cerró de golpe, pero comenzó a estrecharse con el nuevo siglo. El 11 de septiembre reordenó las prioridades de Washington en torno a la lucha contra el terrorismo y, en 2003, Irak expuso una fractura más profunda: Estados Unidos estaba dispuesto a actuar unilateralmente, aun sin la autorización del Consejo de Seguridad. El multilateralismo sobrevivió, pero quedó claro que incluso la potencia que más había contribuido a construir aquel orden podía actuar por fuera de sus instituciones cuando consideraba que estas limitaban los objetivos de su interés nacional.
Al mismo tiempo, el reparto del poder comenzó a cambiar. China acumuló peso económico y político; Rusia se mostró cada vez más incómoda e insatisfecha con el orden surgido tras la Guerra Fría. El problema para Naciones Unidas no fue la multipolaridad en sí misma. Fue que su arquitectura política permaneció prácticamente inmóvil mientras el poder que debía administrar cambiaba.
Primera sesión del Consejo de Seguridad celebrada en Church House, Londres.17 de enero de 1946 | The Guardian.
Antonio Guterres utilizó su última Asamblea General para ponerle nombre a esa realidad, la transición hacia un mundo multipolar es irreversible. La incógnita es qué tipo de multipolaridad emergerá, una de bloques rivales y esferas de influencia o una multipolaridad en red, donde distintos centros de poder continúen conectados por instituciones y reglas comunes.
Vista así, la actual crisis de Naciones Unidas no parece ser únicamente una crisis de liderazgo o de eficiencia. También es una crisis de acomodo. La organización atravesó algunos de sus momentos de mayor capacidad de acción cuando la distribución del poder y los intereses de las principales potencias permitieron utilizar sus instituciones. Hoy ocurre lo contrario, el poder se redistribuye, los intereses divergen y la estructura permanece.
“Afuera de estas paredes, la gente no se pregunta si Naciones Unidas todavía existe. Se pregunta si funciona.” Así abrió Khalilur Rahman el Debate General de este año. La pregunta resultó difícil de esquivar. Ucrania, Gaza, Sudán y Medio Oriente volvieron al podio, mientras los propios Estados reconocían las dificultades de una organización creada para preservar la paz.
La contradicción es difícil de ignorar; las potencias a las que la Carta de San Francisco concedió mayores prerrogativas para preservar el sistema son también actores centrales de la competencia que hoy lo paraliza. Rusia libra una guerra contra Ucrania que Guterres volvió a calificar ante la Asamblea como una violación flagrante de la Carta; mientras Estados Unidos, China, Francia y Reino Unido persiguen también sus propios intereses estratégicos desde posiciones privilegiadas dentro del Consejo. El problema no es que las grandes potencias tengan intereses, siempre los han tenido, sino lo que ocurre cuando dejan de encontrar suficientes incentivos para procesarlos dentro de las instituciones comunes.
De ahí que buena parte de la discusión en Nueva York no girara únicamente en torno a las guerras, sino a quién tiene derecho a decidir cómo enfrentarlas. La reforma del Consejo volvió a aparecer como una exigencia recurrente, especialmente proveniente de África. El propio presidente de la Asamblea fue inusualmente directo.
Después de ocho décadas, sostuvo que el continente no puede seguir esperando por su lugar en el Consejo; corregir su subrepresentación ya es una cuestión de justicia y de credibilidad para la organización. África, además, no está reclamando simplemente ser escuchada, exige representación permanente y participar en igualdad de condiciones en las decisiones estratégicas.
La incomodidad incluso alcanza a quienes ocupan la mesa. Francia, uno de los cinco miembros permanentes, volvió a defender este septiembre la reforma del Consejo y la restricción voluntaria del veto frente a atrocidades masivas. Que uno de los beneficiarios del sistema reconozca sus dificultades dice mucho sobre la profundidad del problema.
Estados Unidos, mientras tanto, continúa privilegiando el lenguaje del poder nacional. replanteando de forma más explícita una pregunta que otras potencias también se plantean: ¿por qué aceptar restricciones multilaterales cuando se cuenta con suficiente poder para actuar fuera de ellas? La verdadera incógnita, entonces, quizá no sea únicamente cómo reformar Naciones Unidas, sino si el mundo que está emergiendo está dispuesto a esperar a que esa reforma ocurra.
Una posible respuesta comenzó a escucharse este año fuera de Nueva York. En Davos, Mark Carney habló de una “ruptura” del orden internacional y planteó que las potencias medias no están condenadas a escoger entre acomodarse a las grandes potencias o enfrentarlas individualmente. Pueden actuar juntas. Su propuesta, coaliciones distintas para problemas distintos, construidas alrededor de intereses y valores compartidos. La idea contiene una advertencia dirigida a las Naciones Unidas. Carney no propone abandonar la cooperación internacional, sino dejar de depender exclusivamente de las instituciones que hasta ahora la han administrado. En comercio, seguridad, minerales críticos o inteligencia artificial, las potencias medias pueden formar coaliciones capaces de actuar aun cuando los grandes foros permanezcan bloqueados. No es menos cooperación, es cooperación por otras vías.
Para la ONU, esa posibilidad es tan prometedora como incómoda. Las potencias medias y el Sur Global pueden convertirse en la fuerza que impulse su reforma; pero también pueden descubrir que resulta más sencillo construir mecanismos paralelos que esperar a que los miembros permanentes cedan poder. La misma multipolaridad que hace necesaria una organización verdaderamente representativa puede terminar por incentivar a los Estados a rodearla.
Eso tampoco significa que Naciones Unidas está en camino a la irrelevancia. Su problema más visible está en la alta política, pero buena parte de su trabajo se desarrolla lejos del Consejo de Seguridad. La ayuda humanitaria, los refugiados, la salud, el desarrollo, el clima y la construcción de normas internacionales siguen dependiendo de una infraestructura multilateral difícil de sustituir. Incluso esta Asamblea, atravesada por guerras que la organización no ha conseguido resolver, dedicó parte de sus debates a una cuestión que apenas comienza a definir el equilibrio internacional: la gobernanza de la inteligencia artificial.
Malasia planteó que “el Sur Global no puede limitarse a recibir centros de datos mientras las decisiones sobre inteligencia artificial se toman en otra parte; debe participar en la construcción de sus propias reglas”. En cierto sentido, es la misma discusión con la que comenzó esta Asamblea; quién aparece en el mapa y quién participa en dibujarlo.
Ese será también el mundo que heredará la próxima Secretaría General en enero. Quien suceda a António Guterres recibirá una organización presionada simultáneamente por la rivalidad entre las grandes potencias, déficits financieros, guerras abiertas y nuevos desafíos, desde el clima hasta la inteligencia artificial, que exigen precisamente la cooperación que el sistema político tiene cada vez más dificultades para producir.
Rebeca Grynspan, Rafael Grossi y Carolyn Rodrigues-Birkett, entre los candidatos más votados | La Nación.
Quizá por eso el desafío del próximo secretario general no consiste en prometer que Naciones Unidas volverá a ser el centro de todo. Puede ser más difícil decidir dónde sigue siendo indispensable. En un mundo de alianzas, coaliciones ad hoc, la supervivencia de la organización dependerá menos de intentar monopolizar la cooperación internacional que de demostrar en qué ámbitos ninguna de esas alternativas puede reemplazarla.
Tal vez la ONU del mundo multipolar no se parezca a la organización que imaginó para administrar la paz después de 1945, ni a la que expandió sus ambiciones después de 1991. Puede terminar siendo algo más modesto en materia de poder, pero más indispensable como infraestructura de cooperación, un lugar donde convivan grandes potencias que compiten, potencias medias que se organizan y países que reclaman participar en decisiones de las que durante décadas estuvieron excluidos.
La próxima Secretaría General tendrá que navegar precisamente por esa contradicción. Reformar Naciones Unidas exige el consentimiento de las mismas potencias cuyos privilegios se pretende revisar, mientras que esperar indefinidamente a ese acuerdo puede acelerar la búsqueda de alternativas fuera de la organización. Entre ambas presiones, su desafío será preservar aquello que la ONU todavía puede ofrecer y abrir espacio a los países que reclaman participar en la toma de decisiones.
No se trata únicamente de administrar una institución en crisis, sino de encontrarle un lugar en un orden internacional que todavía está tomando forma. Por ello, el mundo nos necesita atentos.
Cambiar un mapa no cambia el mundo. Pero permite empezar a representarlo tal como realmente es. África llegó a Nueva York reclamando precisamente eso, tanto en la cartografía como en la política internacional. La pregunta que deja esta Asamblea General es si Naciones Unidas conseguirá hacer lo mismo. Reconocer un mundo cuyo poder ya no se distribuye como en 1945 y encontrar la manera de reunirlo en torno a reglas comunes. De lo contrario, corre el riesgo de que los países que hoy reclaman un lugar en la mesa terminen construyendo otras.
Mauricio Bagnis Cabrera (México): internacionalista de la Universidad Anáhuac México, con un Minor en Inteligencia Estratégica. Columnista de Diplomacia Activa, ha publicado artículos de análisis internacional en Foreign Affairs Latinoamérica y El Heraldo de México.
