Repensar la Diplomacia Parlamentaria

Por Ivana Patanè

En un escenario internacional marcado por la creciente transformación de las relaciones de poder y la aparición de nuevos desafíos transnacionales, la diplomacia parlamentaria adquiere una relevancia cada vez mayor como instrumento de diálogo, cooperación, representatividad e integración.

Mucho antes de que los parlamentos se convirtieran en actores de la política internacional, Montesquieu reflexionaba sobre una cuestión esencial para la organización del Estado moderno: cómo distribuir el poder para evitar su concentración. En El espíritu de las leyes, publicado en 1748, planteó la célebre distinción entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, sentando las bases de una concepción del Estado en la que las funciones públicas debían encontrarse diferenciadas y, al mismo tiempo, limitadas entre sí. Sin embargo, en aquel contexto histórico difícilmente habría podido hablarse de diplomacia parlamentaria en el sentido contemporáneo del término. La representación internacional de los Estados era monopolio casi absoluto de los ejecutivos, monarcas y ministros de asuntos exteriores.

La diplomacia constituía entonces un ámbito estrechamente ligado al poder ejecutivo del monarca, mientras que la representación política de la sociedad en los asuntos de Estado era todavía limitada. Esta realidad comenzó a transformarse profundamente con las revoluciones atlánticas de finales del siglo XVIII y comienzos del XIX, que introdujeron una nueva concepción de la soberanía: ésta dejaba de descansar exclusivamente en la figura del monarca para situarse progresivamente en la nación y, posteriormente, en el pueblo, cuya voluntad encontraba expresión institucional en los órganos representativos.

Curiosamente, el caso británico constituye uno de los ejemplos más tempranos de la progresiva incorporación del Parlamento a las decisiones de relevancia internacional. Ya a partir de la Revolución Gloriosa de 1689, la progresiva afirmación del Parlamento como institución central del sistema político británico tuvo, en cierta medida, consecuencias sobre la conducción de los asuntos exteriores. Esta evolución encontraría posteriormente expresiones diferentes en los procesos constitucionales abiertos por la independencia de los Estados Unidos, la Revolución francesa y, en el ámbito español, las Cortes de Cádiz.

No fue hasta finales del siglo XIX en un contexto internacional marcado por el creciente nacionalismo, las rivalidades entre las potencias y la frecuente recurrencia a la guerra para resolver las controversias entre los Estados que comenzó a cobrar fuerza la idea de emplear el diálogo y el arbitraje como medios para preservar la paz. En este escenario, y gracias a los esfuerzos del británico William Randal Cremer y del francés Frédéric Passy, se fundó en París, en 1889, la Unión Interparlamentaria (UIP).

La UIP nació como un espacio permanente de encuentro entre parlamentarios de diferentes países, con el propósito de promover el diálogo, la cooperación y la solución pacífica de las controversias internacionales. Su creación representó uno de los primeros esfuerzos organizados por incorporar a los representantes parlamentarios al ámbito de las relaciones internacionales y sentó las bases de lo que posteriormente se conocería como diplomacia parlamentaria en su sentido más contemporáneo.

Ahora bien, los primeros esfuerzos institucionales por preservar la paz internacional encontraron sus límites durante la primera mitad del siglo XX – como evidenciaron el fracaso de la Sociedad de Naciones y las políticas de no intervención y no agresión – los estragos de la Segunda Guerra Mundial marcaron un punto de inflexión en la organización de la comunidad internacional. La magnitud de la devastación y la necesidad de evitar un nuevo conflicto de alcance mundial impulsaron, al finalizar la guerra, la creación de un conjunto de organizaciones destinadas a establecer nuevos mecanismos de cooperación, diálogo y seguridad colectiva —por ejemplo, las Naciones Unidas—.

En la mayoría de estos nuevos espacios, la representación correspondía fundamentalmente a los Gobiernos. Sin embargo, en la Europa de la posguerra comenzó a consolidarse una realidad pionera: el reconocimiento de los parlamentos como actores de la cooperación internacional y de la construcción de la paz. Tanto el Consejo de Europa como las Comunidades Europeas incorporaron, desde sus primeras estructuras institucionales, asambleas parlamentarias de carácter consultivo integradas por representantes de los parlamentos nacionales.

Este proceso supuso una nueva etapa en la evolución de la diplomacia parlamentaria. Si durante las décadas anteriores la Unión Interparlamentaria había constituido un espacio pionero para el encuentro directo entre parlamentarios de distintos países, después de 1945 la participación parlamentaria comenzó a integrarse progresivamente en las propias estructuras de las organizaciones internacionales. Los parlamentos dejaron así de ser únicamente espacios nacionales para convertirse también en escenarios de diálogo sobre cuestiones que trascendían las fronteras de los Estados.

A partir de entonces, la diplomacia parlamentaria experimentó una expansión sin precedentes. La descolonización multiplicó el número de Estados y, con ello, de actores parlamentarios en la escena internacional. El crecimiento de la membresía de las Naciones Unidas y de la Unión Interparlamentaria, así como la creación de nuevas asambleas parlamentarias vinculadas a organizaciones internacionales, reflejaron esta transformación. Entre ellas destaca la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, que comenzó sus actividades de manera informal en 1955 y quedó formalmente establecida en 1967; la Asamblea Parlamentaria de OSCE; la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE); la Asamblea Interparlamentaria de la ASEAN; el Parlamento Árabe, vinculado a la Liga de los Estados Árabes; y el Parlamento Panafricano (PAP), órgano de la Unión Africana.

Además, hay que aclarar que si bien distintas organizaciones internacionales han incorporado órganos parlamentarios, estos no presentan el mismo grado de institucionalización ni de capacidad decisoria. Mientras que el Parlamento Europeo, por ejemplo, constituye una institución supranacional con competencias legislativas, presupuestarias y de control, los demás órganos legislativos como el Parlamento Panafricano o la Asamblea Parlamentaria de la OSCE cumplen principalmente funciones de representación, deliberación, consulta y cooperación. Esta diferencia permite observar que la incorporación de una dimensión parlamentaria en las organizaciones internacionales no supone necesariamente una transferencia equivalente de poder legislativo, sino que puede adoptar distintos niveles de parlamentarización según la naturaleza y el grado de integración de cada organización.

El caso de América Latina

La historia de la integración latinoamericana después de 1945 presenta una aparente paradoja: América Latina ha sido una de las regiones del mundo que más ha buscado institucionalizar la cooperación regional, pero también una de las que mayores dificultades ha tenido para convertir esa voluntad política en una integración profunda y duradera. Desde la creación de la CEPAL en 1948 hasta organismos más recientes como MERCOSUR, UNASUR o CELAC, se ha construido una auténtica arquitectura institucional regional. Sin embargo, esta arquitectura no ha desembocado en algo equivalente a la Unión Europea.

Para comprender esta paradoja hay que partir de una idea fundamental: la integración latinoamericana y la europea nacieron de problemas diferentes y persiguieron objetivos parcialmente distintos. Europa occidental salió de la Segunda Guerra Mundial devastada y con la preocupación de evitar una nueva guerra entre Estados que históricamente habían sido rivales, especialmente Francia y Alemania. América Latina, en cambio, no había sufrido una destrucción comparable de su territorio y sus economías durante la guerra y, por tanto, la presión histórica para transferir soberanía a instituciones regionales era menor. Sus principales problemas eran el subdesarrollo, la dependencia económica, la industrialización incompleta, la desigualdad y la vulnerabilidad frente a las economías desarrolladas.

Por eso, mientras Europa fue construyendo progresivamente una integración basada en la interdependencia económica como mecanismo de paz, América Latina tendió a concebir la integración como un instrumento de desarrollo y autonomía económica. Además, las economías latinoamericanas eran bastante similares entre sí: muchas dependían de la exportación de materias primas y tenían estructuras productivas poco complementarias. Esto dificultaba generar una interdependencia económica tan intensa como la que posteriormente se produjo en Europa.

Asimismo, el desarrollo de la diplomacia parlamentaria en América Latina está estrechamente relacionado con una doble búsqueda: por un lado, la cooperación política entre los Estados latinoamericanos y, por otro, la construcción de mecanismos de integración regional. Durante los años cincuenta y sesenta, la idea de integración económica y política adquiere mucha fuerza. Así nacieron, en 1960, organismos como la ALALC – Asociación Latinoamericana de Libre Comercio – cuyo objetivo era avanzar hacia una zona de libre comercio latinoamericana y el Mercado Común Centroamericano.

Es precisamente en este contexto donde debe situarse la creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) mediante el Tratado de Asunción de 1991. Este tratado no sólo estableció las bases del proceso de integración, sino que también previó la creación de la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC), en su artículo 24, como mecanismo de participación de los parlamentos nacionales. La CPC estaba integrada por legisladores de los congresos de los Estados miembros y tenía, principalmente, una función de cooperación entre el proceso de integración y los respectivos parlamentos nacionales. En particular, contribuía a facilitar la incorporación y el tratamiento de las normas del MERCOSUR en los ordenamientos internos. Esta configuración reflejaba el carácter predominantemente intergubernamental de la primera etapa del proceso de integración, en la que los poderes ejecutivos nacionales ocupaban un papel central.

La profundización del proceso de integración planteó, sin embargo, la necesidad de fortalecer su dimensión parlamentaria y representativa. En este sentido, el Protocolo de Ouro Preto de 1994 desempeñó un papel fundamental, ya que dotó al MERCOSUR de una estructura institucional más desarrollada y reguló la posición de la Comisión Parlamentaria Conjunta dentro de ella. Aunque la CPC permitió institucionalizar la participación de los parlamentos nacionales, sus características seguían reflejando una lógica fundamentalmente intergubernamental: sus integrantes no eran elegidos directamente como representantes de una ciudadanía regional y sus funciones tenían un carácter principalmente consultivo.

La evolución posterior del MERCOSUR puede entenderse, por tanto, como un proceso gradual de transformación de esta dimensión parlamentaria: de un mecanismo de cooperación entre los parlamentos nacionales hacia una institución concebida para representar políticamente a los ciudadanos del bloque. Este proceso culminó con la firma, en 2005, del Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), que sustituyó a la Comisión Parlamentaria Conjunta. El Parlasur comenzó a funcionar en 2007, marcando un nuevo momento en la institucionalización de la representación parlamentaria dentro del proceso de integración regional.

Ahora bien, con el propósito de trasladar este análisis del plano institucional al de la práctica parlamentaria, resulta pertinente aproximarse a la experiencia de quienes participan directamente en estos espacios de representación regional. En este sentido, realizamos una entrevista al diputado paraguayo Rodrigo Gamarra, presidente del Parlamento del MERCOSUR (Parlasur), cuyas respuestas permiten profundizar en el funcionamiento de la diplomacia parlamentaria y en los desafíos que enfrenta la representación parlamentaria dentro del proceso de integración regional.

1. ¿Diría usted que la diplomacia parlamentaria actúa como un auxiliar de la diplomacia ejecutiva, o ha asumido ya un rol propio como garante de una política exterior más representativa y participativa?

Yo creo que hoy ya no podemos hablar de la diplomacia parlamentaria simplemente como un auxiliar de la diplomacia ejecutiva. Es complementaria, sí, pero tiene identidad, legitimidad y responsabilidades propias. La diplomacia tradicional representa a los Estados y a sus gobiernos. La diplomacia parlamentaria incorpora algo distinto: representa también la pluralidad política y, a través de ella, a nuestras sociedades. El Ejecutivo tiene la responsabilidad constitucional de conducir la política exterior; nosotros no pretendemos sustituirlo. Pero los parlamentos podemos acompañar, ampliar espacios de diálogo y acercar la política exterior al ciudadano. Porque una integración que solamente ocurre entre cancillerías corre el riesgo de quedarse en los escritorios. La integración verdadera tiene que sentirse en la frontera, en el comercio, en las rutas, en el empleo y en la vida cotidiana de nuestra gente.

2. Siendo parlamentario nacional y Presidente del Parlasur, usted vive en primera persona la doble diplomacia. ¿Cómo se complementan en su día a día esos dos roles y qué aporta esa mirada parlamentaria que a veces falta en la diplomacia tradicional?

Son dos responsabilidades diferentes, pero absolutamente complementarias. Como diputado nacional, uno vive todos los días los problemas concretos del ciudadano paraguayo. Cuando hablamos de integración, inmediatamente pienso qué significa para Paraguay: para nuestros productores, trabajadores, fronteras, infraestructura y capacidad de atraer inversiones. En el PARLASUR la mirada necesariamente se amplía. Ya no se trata solamente de pensar qué necesita Paraguay, sino dónde nuestros intereses pueden encontrarse con los de Argentina, Brasil, Uruguay, Bolivia y el resto de la región. Esa doble experiencia evita que la integración se vuelva abstracta. La diplomacia tradicional trabaja necesariamente con acuerdos, tratados y declaraciones. El parlamentario agrega la dimensión política y territorial: escucha al ciudadano y lleva esas preocupaciones a los espacios regionales. Por eso siempre digo que el MERCOSUR no puede medirse solamente por la cantidad de documentos que firma. Tenemos que medirlo por la cantidad de oportunidades que genera. Si una decisión regional produce más comercio, mejores rutas, más conectividad, inversión o empleo, entonces la integración dejó de ser un concepto diplomático y comenzó a transformar la vida de la gente.

3. Mirando a los próximos 10 años, con IA, desinformación y crisis climática en el centro del debate, ¿Cómo debe reinventarse la diplomacia parlamentaria para no perder relevancia y cuál debería ser el rol del Parlasur en esa reinvención?

Creo que los próximos diez años van a exigir una diplomacia parlamentaria mucho más rápida, más tecnológica y, paradójicamente, mucho más humana. La inteligencia artificial, la desinformación, la ciberseguridad y el cambio climático tienen algo en común: ninguno reconoce fronteras nacionales. Y si los problemas ya no respetan fronteras, nuestras respuestas tampoco pueden quedar encerradas dentro de ellas. La inteligencia artificial puede ser una extraordinaria herramienta para el desarrollo, la educación, la salud y la productividad, pero también plantea desafíos sobre empleo, privacidad, seguridad y desinformación. Ningún país del MERCOSUR debería enfrentar solo esa discusión. Ahí veo una enorme oportunidad para el PARLASUR: convertirlo cada vez más en un espacio donde podamos anticipar los grandes debates, intercambiar legislación, compartir experiencias y construir principios comunes, respetando siempre las particularidades y la soberanía de cada Estado. Frente a la desinformación tenemos otro desafío: recuperar confianza mediante más transparencia, participación y mejores instituciones. Y nuestra región posee agua, energía, alimentos, biodiversidad y minerales estratégicos. América del Sur no tiene por qué mirar pasivamente las transformaciones mundiales: tiene condiciones para ser protagonista. Por eso creo que la diplomacia parlamentaria del futuro no puede limitarse a reaccionar ante las crisis. Tiene que anticiparlas. Ese debería ser uno de los grandes roles del PARLASUR en la próxima década: pasar de discutir solamente los problemas que ya existen a anticipar los problemas que vienen. Porque si la tecnología avanza más rápido que nuestras instituciones, si la desinformación avanza más rápido que la verdad y si los desafíos globales avanzan más rápido que nuestra capacidad de integrarnos, llegaremos siempre tarde. El desafío del PARLASUR es exactamente el contrario: lograr que nuestra región llegue preparada al futuro.

En definitiva, la diplomacia parlamentaria no constituye únicamente un complemento de la diplomacia tradicional, sino un espacio en el que la integración regional puede adquirir una dimensión más plural, política y representativa. La experiencia del MERCOSUR muestra que la participación de los parlamentos ha evolucionado desde una lógica de cooperación entre instituciones nacionales hacia la búsqueda de mecanismos capaces de expresar una representación regional. En este sentido, el futuro de la diplomacia parlamentaria dependerá sobre todo de su capacidad para generar vínculos efectivos entre los procesos de integración y las sociedades que estos pretenden articular. A medida que los desafíos regionales trasciendan las fronteras nacionales, el diálogo entre legisladores podrá convertirse en un instrumento cada vez más relevante para construir consensos, canalizar intereses diversos y dotar de mayor legitimidad política a la integración latinoamericana y, en general, a la integración de las relaciones internacionales globales.

Ivana Patanè (Italia): Licenciada en Lenguas Extranjeras para la Comunicación Intercultural, con especialización en estudios latinoamericanos. Estudiante de Relaciones Internacionales y Diplomacia en la Universidad de Padua. Columnista en Diplomacia Activa.